Dags att reformera Diskrimineringslagens krav på lönekartläggning?

Den här texten sammanfattar de viktigaste problemen med dagens krav på lönekartläggning och ger ett antal förslag på förbättringar. Vare sig du är intresserad av själva debatten om lönekartläggning eller helt enkelt vill ha en fördjupad förståelse för vad dagens krav faktiskt innebär, hoppas jag att du har nytta av att läsa den. Mycket nöje!

Den svenska diskrimineringslagens krav på lönekartläggning är problematisk av flera skäl. Dels är den svår att leva upp till i alla delar och dels har den, enligt en Riksrevisionens granskning från 2019, inte tillräckligt positiva effekter i förhållande till kraven som ställs på arbetsgivarna. Är det dags för en reform av Diskrimineringslagens krav på lönekartläggning? (Riksrevisionens rapport hittar du här: https://u.to/7zkyGg).

Problemen med lönekartläggningen handlar främst om kraven på att kartlägga och analysera löneskillnader mellan ”likvärdiga” arbeten. Mer om det senare.

När det gäller löneskillnader mellan kvinnor och män som utför det som benämns ”lika” arbeten, är kraven mer rimliga och lättare att förstå, särskilt om man studerar de pedagogiska beskrivningar och instruktioner som finns på DO:s webbsida.

Det handlar i all enkelhet om att kvinnors löner inte ska vara lägre än mäns löner (inte heller tvärtom), om de utför samma arbete. De löneskillnader som finns inom ett arbete ska vara sakligt motiverade och får inte bero på kön. På gruppnivå betyder det att genomsnittslönen för kvinnor och män ska vara densamma. Om den inte är det, ska man kunna förklara varför. I de flesta moderna system som hanterar lönekartläggning genereras grafiska presentationer av lönespridningen inom och mellan könen, vilket underlättar analysen. Skillnader på gruppnivå kan identifieras och de enskilda löner som sticker ut kan kontrolleras.

Ett utmärkt sätt att analysera löneskillnaderna, som också uppmuntras av DO, är att ta bort de löner som sticker ut (och som kan förklaras) och sedan göra en statistisk analys på gruppnivå av dem som återstår. På så sätt kan vi kontrollera i vilken utsträckning återstående löneskillnader kan förklaras av de variabler vi påstår (erfarenhet, prestation etcetera). En del system ger visst stöd för sådana analyser, andra inte.

Så här långt rimmar metoden utmärkt med varje seriös arbetsgivares eget intresse av att ha koll på sina löneskillnader. Vissa problem finns förstås: vissa kategorier består av ganska få medarbetare vilket gör begreppet ”grupp” meningslöst, liksom statistiska jämförelser mellan grupper blir meningslösa. Det här är en aspekt Riksrevisionen lägger en viss tyngd vid i sin kritik.

Ett annat problem vid analysen av ”lika” arbete, är själva definitionen av arbete. DO:s definition är relativt snäv. Arbetsuppgifterna ska vara desamma eller nästan desamma för dem som anses ha ett visst arbete. Det här är viktigt att ha i minnet om man använder organisationens vanliga befattningar som gruppindelning i kartläggningen. Det är visserligen praktiskt, men ökar också risken för ett vanligt misstag i kartläggningen: att man förklarar löneskillnader i en befattning med kriterier som snarare definierar själva arbetsrollen i lagens mening. Det duger till exempel inte att förklara löneskillnader inom en befattning med högre grad av ansvar för vissa individer. Enligt DO:s definition innebär en högre grad av ansvar att det är fråga om andra arbetsuppgifter och därmed troligen rör sig om ett annat arbete. Det här leder förstås till en del (men fullt lösbara) problem i kartläggningsarbetet.

Ovanstående svårigheter är ändå hanterbara jämfört med vad som väntar vid kartläggningen av ”likvärdigt” arbete. Lagen ställer lika höga krav på analysen mellan ”likvärdiga” arbeten som på analysen av ”lika” arbete, trots att det rör sig om två helt olika slags analyser. När det gäller ”lika” arbete, räcker det att ha en saklig och rättvis lönemodell. Företagets egna värderingar och lönesättningsprinciper kan vara nästan vilka som helst, så länge de är sakliga och konsekventa.

Detsamma gäller inte på samma sätt vid kartläggningen av ”likvärdiga” arbeten. Den värdering som arbetsgivaren förväntas göra och basera sin kartläggning på, motsvarar inte någon lönesättningsprincip som faktiskt används, utan snarare på en av lagstiftaren önskvärd princip. Det uttrycks inte på det sättet i lagen, men det är den faktiska effekten av att löneskillnader mellan olika arbeten (befattningar) antas kunna förklaras genom en arbetsvärdering. De skillnader som inte kan förklaras genom olika värdering, måste kunna förklaras på något annat godtagbart sätt. Annars antas arbetsgivaren ägna sig åt diskriminering, eller åtminstone försumma sitt aktiva arbete mot diskriminering.

Vad är nu problemet med detta? Det är väl klart att löneskillnader ska kunna förklaras, alldeles särskilt skillnader mellan könen? Visst måste arbetsgivaren ha någon princip för befattningars olika lönenivåer att visa upp? Det kan låta nog så rimligt, men det stämmer illa med hur lönebildning fungerar och bör fungera hos den enskilde arbetsgivaren.

De löneskillnader som finns mellan olika arbeten (befattningar) beror nämligen inte alls på den värdering arbetsgivaren gör, utan på förväntade lönenivåer för olika yrken och yrkesroller. Tänker man efter något varv till förstår man snart att en arbetsgivare inte gärna kan sätta sina egna lönenivåer beroende på en genomförd arbetsvärdering. Inte utan att lönekostnaderna ökar. Det beror i all enkelhet på att en arbetsgivare som kommer fram till att en befattning (säg kundtjänstmedarbetare) ska betalas högre än vad som förväntas av dem som söker arbete, knappast får några rekryteringsproblem och därför kommer att kunna anställa personer till den nya lönen.

Om man däremot kommer fram till att en befattning (till exempel processingenjör) bör betalas lägre än förväntat genom den värdering man genomfört, lär man inte lyckas särskilt bra med sina rekryteringar. Man tvingas välja mellan att avstå från anställning eller betala en högre lön än värderingen motiverar.

Här beskrivs endast situationen vid nyrekrytering, men resonemanget går att överföra till befintliga anställda. Om lönesättningen helt frikopplas från förväntade lönenivåer och enbart bestäms av genomförda värderingar, får man svårt att både att behålla och rekrytera personer till de befattningar som får sänkta löner, varför de måste höjas till en nivå över värderingsnivån. Att använda arbetsvärdering som princip för lönesättning leder därför ofrånkomligen till högre lönekostnader. Därför används inte heller arbetsvärdering som princip för lönesättning i särskilt många sammanhang.

Men vänta lite, säger nu den som läst de förenklade beskrivningarna från systemleverantörerna, eller DO:s information om hur kartläggning går till, det är ju tillåtet att hänvisa till skillnader i marknadslön i kartläggningen. Om en befattning har högre förväntad lön som jag uttrycker det här, är det väl bara att ha med det bland parametrarna som styr lönen? Om skillnader i lön mellan befattningar beror på marknadslöneläget och vi kan visa det, så har väl inte DO några problem med det, om de skulle genomföra en granskning?

Allt detta är sant, men vi har ändå att göra med ett inbyggt problem, ett feltänk om ni så vill, i själva premisserna för kartläggningen. DO anser mycket riktigt att marknadslön kan vara ett argument för att lika värderade arbeten ger olika lön. Om det kan visas. Helst ska man kunna visa att man inte kan rekrytera om man inte betalar de löner man säger sig vara tvungen att betala. En generell hänvisning till ett löneläge räcker inte. Man måste kunna redogöra för i vilken utsträckning det påverkar de egna lönerna. Förklarar det hela skillnaden eller bara delar av den? Här vet jag att flera systemleverantörer, många konsulter och praktiskt taget alla arbetsgivare väljer att tolka DO välvilligt: att de accepterar marknadslöneläget som grund för löneskillnader mellan befattningar. Det är enligt min mening en alltför generös tolkning, som kan ställa till problem den dag det är dags för granskning.

DO:s utgångspunkt är inte att marknadslöneläget är ett godtagbart kriterium för lönesättning, i vart fall inte om det leder till att kvinnor får lägre lön än män. Däremot kan svårigheten att rekrytera till den ”rätta” lönen motivera högre löner. Viktiga rekryteringar kan behöva göras till den kostnad som krävs, det har DO inga problem med, eftersom det inte finns någon diskriminerande i det. Man kan till och med motivera löneskillnader inom en befattning med svårigheten att rekrytera vid ett givet tillfälle. Att det stökar till de interna principerna för lönesättning gör det inte till diskriminering.

Det är här någonstans det blir tydligt att principerna för lönekartläggningens ”likvärdigt” arbete bygger på vad som är önskvärt snarare än hur det faktiskt ser ut. Tanken är som vi sett att det finns en ”rätt” lön baserad på en arbetsvärdering som arbetsgivaren möjligen kan behöva höja om det är för få sökande. Men så ser det ju inte ut i verkligheten. Istället är det marknadslönenivån, eller den förväntade lönenivån som är grunden i de flesta företags principer för lönesättning av olika befattningar.

I endast ett enda fall – en ideell organisation – har jag sett en konsekvent lönesättningsprincip som bygger på en faktoranalys (en arbetsvärdering). Det är möjligt endast därför att de ändå inte betalar marknadsmässiga löner och därför är friare att välja sina principer. För de flesta andra gäller att marknadslönenivåer är en realitet som man måste förhålla sig till. För den som framhärdar i att värderingar visst kan fylla en funktion, eftersom marknadslön är en tillåten förklaring till löneskillnader, vill jag ställa följande fråga: varför ska man gå omvägen över en värdering som inte spelar någon roll när marknadslöneläget sagt sitt?

Det som sagts här betyder inte att det är något fel på lagstiftarens ambition, eller att alla arbetsgivare kan fortsätta att slentrianmässigt skriva ”marknadslön” som förklaring på de skillnader som upptäcks i lönekartläggningen mellan ”likvärdiga” arbeten. Det problematiska är utgångspunkten att lönesättning baseras på arbetsvärdering, en utgångspunkt som tvingar varje arbetsgivare i Sverige att genomföra värderingar som bara används för kartläggningen men inte alls som verktyg för lönesättning.

Jag passar på att varna för ett vanligt misstag i samband med värderingen, som har sitt ursprung just i föreställningen att arbetsvärderingar kan användas för att bestämma lön. Det handlar om uppmaningen att anpassa arbetsvärderingarna efter den egna organisationens prioriteringar. Det här var vanligare förr, i kartläggningssystemens barndom, men förekommer fortfarande. (Jag kan ha gjort mig skyldig till liknande uppmaningar ska erkännas). Risken med detta är att man blandar ihop kriterier för individuell lönesättning med värderingar av befattningar. Det är inte samma sak och kan inte vara samma sak. Arbetsvärderingen ska uttryckligen göras för en roll, helt utan individkoppling. Det är den lägsta nivån som krävs för befattningen som ska anges och sedan kan variationer inom befattningen, lönespannet, bero på individuella kriterier.

En viktig skillnad mellan individuella lönekriterier och värderingskriterier är att lagstiftaren faktiskt anger vilka kriterier som ska finnas med i en arbetsvärdering (kunskap och färdigheter, ansvar, ansträngning och arbetsförhållanden), medan lönekriterier som styr enskilda löner är något som företaget själv styr över (till exempel prestation).

Allt som ovan sagts om kartläggning av ”likvärdigt” arbete, kan också sägas gälla den analys som ska göras mellan kvinnodominerade grupper och lägre värderade, icke kvinnodominerade grupper med lika eller högre lön. Att den analysen ska göras är för övrigt rätt självklart. Det täpper till en lucka som fanns under lagens första tid, när valet av värderingsintervall kunde avgöra vilka analyser som behövde göras. Om man bara behöver jämföra grupper med samma värdering, är det ju bara att tilldela alla grupper olika värden. Simsalabim behöver ingen analys göras och inge osakliga löneskillnader kan upptäckas. Skrivningen om jämförelsen med lägre värderade grupper täpper effektivt till den luckan.

De här invändningarna mot lagen och tolkningen av lagen innebär inte någon kritik mot DO. De tolkar förmodligen lagstiftarens intentioner korrekt. Tanken har hela tiden varit att ge enskilda arbetsgivare ansvar för att jämna ut ojämnställda löner, även mellan olika yrkesroller.

Om man studerar de rättsfall som avgjorts inom området (till exempel AD 2001:13 och 2001:76), blir det tydligt att arbetsgivaren anses ha ett ansvar för att jämna ut de olikheter i lön som finns på arbetsmarknaden genom att använda arbetsvärdering som verktyg. Resonemangen från domarna återkommer i de skrivningar som finns om kartläggning i Diskrimineringslagen.

Vi har fått en detaljerad och mycket ambitiös lagstiftning om årlig lönekartläggning, som dessvärre inte är förenlig med företags normala lönesättningsprinciper. Det är, vågar jag påstå, en anledning till att många kartläggningar är bristfälliga och att lagen därmed inte är så effektiv som den skulle kunna vara.

Riksrevisionen redovisade i sin rapport från 2019 ett par förslag på hur kraven kan förändras. Det gäller till exempel vilka löneskillnader mellan grupper som ska anses statistiskt signifikanta och därmed behöva underkastas analys. Som det ser ut idag ska alla skillnader analyseras och DO är kritiskt mot de arbetsgivare som själva sätter upp gränser för vilka löneskillnader mellan grupper som behöver analyseras (till exempel 5% eller mer).

Riksrevisionen sammanfattar att behoven av en reform främst handlar om att förenkla regelverket samt att anpassa kartläggningskraven efter företags storlek. I rapporten redovisas en hel del av de synpunkter de samlat in som leder fram till dessa slutsatser. De vill se en utredning av lagen, gärna inom ramen för den utredning som redan beställts av regeringen som gäller skärpning av tillsynen.

Förslagen som diskuteras är bra och de träffar dessutom delvis samma punkter jag har tagit upp. Enligt min mening riskerar Riksrevisionen dock att inte dra tillräckligt långtgående slutsatser av sin utredning. Ett exempel är den principiellt intressanta diskussionen om statistisk signifikans och de förslag som redovisas kring detta. Riksrevisionen drar slutsatsen att kraven på kartläggning borde se olika ut för företag av olika storlek. Men tar man invändningarna om statistisk signifikans på allvar, borde det leda till slutsatsen att lagen måste skrivas om i grunden och dessutom bara kan gälla stora företag med stora grupper av anställda.

Personligen tror jag inte att man behöver ha olika lagar för olika storlekar på företag om man reformerar lagen på rätt sätt. Låt mig därför ta vid där Riksrevisionen slutade och ge mina förslag på reformer av lönekartläggningen.

Det allra enklaste vore att slopa kravet på kartläggning och istället ha samma slags krav på aktivt arbete mot diskriminering när det gäller kön och lön som när det gäller all annan slags diskriminering. Risken finns förstås att detta aktiva arbete inte alls blir så aktivt, men det skulle man kunna lösa genom att införa certifieringar i stil med den lagstiftning som finns på Island. Där är kravet att man arbetar aktivt med att jämna ut löner på ett systematiskt sätt, ungefär som vi har en lag om systematiskt arbetsmiljöarbete. Det liknar helt enkelt de kvalitetssystemsinriktade sätt att arbeta med ständiga förbättringar som vi känner igen från andra områden i Sverige och skulle därför vara lätt att implementera.

I väntan på en sådan reform, kunde vi börja med att skrota idén om värderingar baserade på grupper och gruppjämförelser överhuvudtaget. Låt istället arbetsgivaren välja vilken redovisningsmetod som helst för att analysera skillnader mellan mäns och kvinnors löner på arbetsplatsen, men ställ kravet att de förklaringar som ges ska spegla en policy eller konsekvent strategi för lönesättning. På samma sätt som erfarenhet eller prestation som förklaring till skillnader inom en befattning ska kunna bevisas inom ramen för dagens regler, skulle man kunna ställa kravet att man visar vilka kriterier man anser förklarar skillnader mellan alla medarbetare, oavsett yrkesroll. Den arbetsgivare som vill använda yrkesroller och värderingar kan göra det. Den som vill hänvisa till lönespann för olika befattningar baserade på marknadslönenivåer får göra det.

På samma sätt kan den som inte anser sig använda traditionella befattningar, utan istället använder helt individuellt anpassade yrkesroller, få förklara löneskillnaderna utifrån de individuella förutsättningarna. Dessa måste förstås vara sakliga och kunna visas, till exempel genom att sambandet mellan ansvar och lönenivå går att styrka och inte uppvisar oredovisade skillnader mellan könen.

Varför inte kombinera ovanstående med ett krav på att redovisa skillnaden i genomsnittslön för samtliga anställda kvinnor och samtliga anställda män? (åtminstone för företag med tillräckligt många anställda av respektive kön). Om skillnaden ökar, kommer man helt frivilligt att vilja förklara det. Inget hindrar för övrigt ambitiösa företag att redovisa de här siffrorna idag och några gör det redan, som ett led i sin hållbarhetsredovisning.

Det går alldeles säkert att komma på fler och bättre förslag än dessa, men diskussionen har bara börjat och jag uppmanar er alla att ta den vidare!

Behöver du hjälp att kvalitetssäkra din nuvarande lönekartläggning eller om du vill ha tips på bra system för lönekartläggning (liksom varning för undermåliga), hör gärna av dig.

Vill du veta hur isländska företag arbetar med att jämna ut löneskillnader är du också välkommen att höra av dig. Deras modell leder till ett modernare förhållningssätt och till andra slags systemstöd, där man kan mäta hur ens lönemodell fungerar och om den är diskriminerande eller ej. Den funktionen är förstås värdefull för alla företag som vill kvalitetssäkra sin lönepolicy redan idag. Hör av dig om du vill veta mer, till:

Pär Wallerborg
par.wallerborg@allecti.se

More
articles